segunda-feira, 19 de fevereiro de 2018

MONITORAMENTO NA ASSISTÊNCIA SOCIAL: CONCEITO

Conceitos de monitoramento


Abaixo íntegra do capítulo '"CONCEITOS"  do Guia Teórico para Implementação do Processo de Monitoramento da Secretaria de Estado da Família e Desenvolvimento Social - SEDS/PR. Este material foi produzido por mim, doutora Rosely Bittencourt, doutora Marley Vanice Deschamps, mestre Ronald Márcio de Lima, atual coordenador da Assessoria Técnica de Planejamento e Gestão da Informação Thiago de Angelis e pela ex-coordenadora Magali Breda. Na época eu era o responsável pela Divisão de Monitoramento da SEDS. 


A equipe de Monitoramento da ATPI/SEDS analisou os conceitos de monitoramento trazidos por 3 ministérios do Governo Federal: Saúde, Desenvolvimento Social e Planejamento; 1 pesquisador do IPEA, 1 escritor de administração e 1 pesquisadora de monitoramento de políticas públicas conhecida. A síntese desta análise foi discutida, aprovada, apresentada e publicada no documento Diretrizes para Elaboração de Indicadores. Onde se opta pelo seguinte conceito: “Monitoramento é um processo gerencial contínuo e repetitivo que compara informações sintéticas (indicadores, índices) da SEDS, órgãos gestores municipais e entidades com padrões desejados, visando à disseminação de boas práticas ou mudança do objeto monitorado.”(SEDS, Diretrizes para Elaboração de Indicadores, 2015).
Os objetivos do monitoramento exigem dele continuidade temporal e decisões gerenciais. Corroboram NOGUEIRA (2002, p. 147) “processo sistemático e contínuo ...”; Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão (2006, p. 7) “O monitoramento pode ser definido como um processo [...]. É uma atividade gerencial ...”; CHIAVENATO (2002, p. 558-559) “O processo de controle é cíclico e repetitivo ...”; Ministério da Saúde (2009) “... Trata-se de um processo sistemático e contínuo ...”; Ministério do Desenvolvimento Social e Combate a Fome (2012, NOB-SUAS, Art. 99) “O monitoramento do SUAS constitui função inerente à gestão e ao controle social, e consiste no acompanhamento contínuo e sistemático ...”. Todas as fontes citadas são categóricas ao atribuir continuidade temporal e ação gerencial como características essenciais do monitoramento. Sem estas características não há como disseminar boas práticas ou mudar o objeto monitorado. Não existe como melhorar uma ação pontual, que acontece uma única vez, mas é possível melhorar ações subsequentes. Este fato acontece em projetos, a exemplo ações para Copa do Mundo em Curitiba.
Os planos estaduais sob a responsabilidade da SEDS guardam muitas ações que parecem ser pontuais: “estudo sobre as piores formas de trabalho infantil”. O quanto de diferente existe no estudo sobre as piores formas de trabalho infantil e o diagnóstico sobre o perfil de crianças e adolescentes acolhidos? As ações para realizar ambos os estudos são praticamente as mesmas: articular com o demandante, articular com os responsáveis pelas fontes de informação, compilar informações das fontes primárias, verificar inconsistências, cruzar dados, realizar cálculos estatísticos de desvios e coeficientes, desenhar gráficos, analisar os dados, colher citações e escrever o documento do estudo. Pode-se dizer que funciona como uma marcenaria: o produto final é sob encomenda, mas as ferramentas utilizadas, os fluxos dos processos de trabalho e os artesãos são os mesmos. Neste exemplo o monitoramento do processo (meio) consegue atingir seu objetivo, já o monitoramento do produto (fim) terá dificuldade: não tem como melhorar o estudo realizado sobre as piores formas de trabalho infantil, depois de pronto as suas características permanecerão até que seja feito outro estudo sobre a temática em tela.
Diferente são os cursos. Deve-se existir cursos que se repetem: praticamente mesmo conteúdo, tema, objetivo e público. Cursos com esta característica permitem seu constante aperfeiçoamento, objetivo do processo de monitoramento. Os serviços públicos realizados pelos órgãos gestores municipais das políticas atinentes a SEDS possuem continuidade temporal, logo passível de melhorias e disseminações decorrentes do monitoramento. Estes são exemplos de objetos ideais para o processo de monitoramento.
As decisões gerenciais a serem tomadas decorrentes do processo de monitoramento para disseminar boas práticas e/ou corrigir falhas são melhores assistidas através de informações sintéticas (indicadores, índices). Parte do pressuposto de que informação em excesso é desinformação, no mais o monitoramento é para gestores e não operadores. A informação sobre a participação do Joãozinho no curso de controle social é mais proveitosa aos operadores deste curso: professor, tutor, operador do sistema da escola de governo na SEDS que deve confirmar a inscrição, lançar presença e nota. Para o coordenador do curso interessa indicadores que sintetizam a participação de todos os alunos do curso.
A informação sintética como insumo do processo de monitoramento é citada também por GARCIA (2001) “um processo sistemático e contínuo que, produzindo informações sintéticas e em tempo eficaz...”; Ministério da Saúde (2009) “... Trata-se de um processo sistemático e contínuo de acompanhamento de indicadores de saúde...”; NOGUEIRA (2002, p. 147) “processo sistemático e contínuo para produzir informações sintéticas ...”; Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão (2006, p. 7) “... de modo a prover a administração de informações sintéticas e tempestivas ...”; Ministério do Desenvolvimento Social e Combate a Fome (2012, NOB-SUAS, Art. 99) “...Realiza-se por meio da produção regular de indicadores...”.
Comparabilidade com padrões é o atributo mais essencial do processo de monitoramento. É através da comparabilidade que se conclui a oportunidade de disseminar boas práticas ou a necessidade de corrigir falhas. Por que precisa fazer diferente? Porque ao comparar a prática com um padrão verificou-se desvios que coloca em risco a qualidade do serviço ou processo de trabalho, a eficiência no uso de recursos e insumos. A comparabilidade é citada por NOGUEIRA (2002,p. 147) “..que permitem ou viabilizam a rápida avaliação situacional...”; GARCIA (2001) “... permite a rápida avaliação situacional ...”; Ministério do Desenvolvimento Social e Combate a Fome (2012, NOB-SUAS, Art. 99) “...em relação ao cumprimento de seus objetivos e metas.”; CHIAVENATO (2002, p. 556) “... meio de regulação para manter o funcionamento dentro dos padrões desejados.”. A comparação é a forma de fazer uma rápida avaliação situacional utilizando informações sintéticas como afirmam Nogueira e Garcia. O MDS utiliza o termo “em relação” para a comparabilidade.
Os padrões são definidos pelos mais diferentes atores e processos de trabalho. Estão nos planos, normativas, séries históricas, requisitos dos usuários, padrões de organizações similares (padrões externos: benchmarking) e na ciência. A correção de falhas no processo de planejamento exige padrões que indicam com clareza quais são as falhas, padrões com toda uma fundamentação conceitual. Não será apenas com um indicador que sintetize o cumprimento das proposições postas nos planos que se identificará o nível de excelência ou o quanto “bom” é o planejamento na SEDS. As metas dos planos podem ser de fácil alcance e sem alinhamento nenhum com as necessidades e direitos dos usuários da SEDS, este último atributo objetivo máximo de um plano. A solução seria um indicador que sintetizasse uma metodologia científica de avaliação de planos, a qual também levaria em consideração o percentual de cumprimento das proposições. No capítulo 3 serão discutidos os padrões de comparação.
 
FIGURA 1 – DIAGRAMA CONCEITUAL DO PROCESSO DE MONITORAMENTO
Os padrões de comparação no monitoramento


FIGURA 2 – DIAGRAMA DO PROCESSO DE MONITORAMENTO COM SUAS ENTRADAS, PROCESSAMENTO E SAÍDAS
Entradas e Saídas do processo de monitoramento no SUAS



Para além da conceituação do que é monitoramento, faz-se necessário a delimitação de escopo, discutindo o que não é monitoramento. O processo de monitoramento faz interface estreita com outros três processos gerenciais dentro de uma organização: gestão da informação, planejamento e regulação.
Trabalhar com informação produzida é monitoramento. Produzir informações é função de gerir a informação, NÃO É MONITORAMENTO. Qualquer processo de trabalho da SEDS produz informações. Monitorar é se apropriar frequentemente disto através da comparação para disseminar boas práticas e corrigir desvios. Produzir informações e suas discussões quanti e qualitativas é assunto para gestão da informação. O monitoramento se preocupa, como cliente, com a qualidade da produção, no entanto não é o responsável em melhorar o processo de produção. O processo de monitoramento é cliente e fornecedor do processo de gestão da informação: recebe as informações sobre os objetos monitorados e fornece as informações comparadas.
Outras informações que o processo de monitoramento recebe são as relativas aos padrões de comparação. Quais processos produzem informações sobre os padrões? Processo de planejamento produz as propostas para o futuro. Processo de regulação produz as normas, leis, regulamentos, diretrizes, instruções, resoluções. Processo de gestão da informação produz as séries históricas. Processo de estudo e apoio técnico produz conceitos e pressupostos. As qualidades destes padrões influenciam a qualidade do monitoramento. No entanto, como na produção de informações sobre o objeto monitorado, o processo de monitoramento não tem gerência sobre a qualidade dos padrões.
O processo de monitoramento deve fornecer requisitos para subsidiar a qualidade das informações sobre o objeto monitorado e sobre os padrões de comparação. Deve falar o que quer, como, quando, porque, para quem e com qual qualidade. Se for além estará entrando em outro processo de trabalho.

QUADRO 1 – DELIMITAÇÃO DO ESCOPO DO MONITORAMENTO
É MONITORAMENTO
NÃO É MONITORAMENTO
Comparar informações entre o objeto monitorado e padrões
Produzir informações sobre o objeto monitorado e padrões
Comunicar os desvios e boas práticas
Corrigir as falhas e disseminar ou instituir boas práticas
Indicar a necessidade de análises e avaliações das causas e sintomas
Realizar análises e avaliações das causas e sintomas sobre as falhas e sucessos
Fornecer os requisitos sobre a qualidade das informações dos objetos monitorados e padrões de comparação
Melhorar o processo de produção de informações e conhecimento sobre o objeto monitorado e padrões de comparação
Mensurar através de informações sintéticas e breves relatórios o desempenho quanto a satisfação dos usuários, qualidade dos produtos e serviços, excelência nos processos de trabalho, eficiência na utilização de recursos e insumos
Produzir diagnóstico para o planejamento que avalie o contexto externo e interno da SEDS


O indicador é a principal ferramenta do conceito de monitoramento adotado no início deste capítulo. A sua concepção irá determinar a qualidade do processo de monitoramento. Indicadores sem qualidade, monitoramento sem qualidade.
O indicador é uma representação quantitativa de uma realidade, seja ela resultante de um fenômeno social ou de ação organizacional. “A principal finalidade de um indicador é traduzir, de forma mensurável, um aspecto da realidade dada (situação social) ou construída (ação), de maneira a tornar operacional a sua observação e avaliação” (MPOG, 2012, p. 16). Em outras palavras é um medidor que permite avaliação do número em si, comparação de série histórica, comparação com parâmetros normativos ou realizados com o planejado. O objeto da representação determina sua classificação (taxonomia) em indicadores de insumo, processo, produto, resultado, impacto, economicidade, eficiência, eficácia, social e tantas outras quantas forem possíveis (MPOG, 2012, p. 21-22). Seu principal objetivo é contribuir para tomada de decisão no âmbito estratégico, tático ou operacional. (SEDS, Diretrizes para Elaboração de Indicadores, 2015).

REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS

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BRASIL. Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão. Secretaria de
Orçamento Federal. Secretaria de Planejamento e Investimentos
Estratégicos. Indicadores - Orientações Básicas Aplicadas à Gestão Pública. Brasília, 2012, 64 p.

BRASIL. Ministério da Saúde (MS). Subsídio para o 2º Encontro. Secretaria de Gestão Estratégica e Participativa - SGEP, Departamento de Monitoramento e Avaliação da Gestão do SUS. Brasília: Cadernos DEMAGS; 2009.

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CASAS, A. L. L., Marketing, Conceitos exercícios casos. 7. Ed. São Paulo: Atlas, 2006, 324p.

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CHIAVENATO, I. Recursos Humanos. 7 ed. São Paulo: Atlas, 2002.

CHIAVENATO, I. Introdução à Teoria Geral da Administração: uma visão abrangente da moderna administração das organizações. 7 ed. Rio de Janeiro: Elsevier, 2003.

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Citado por: Santos, Adriana Rodrigues dos. Monitoramento e avaliação de programas no setor público [manuscrito] : a experiência do PPA do Governo Federal no período 2000-2011 / Adriana Rodrigues dos Santos. -- 2012.
Disponível em: http://portal2.tcu.gov.br/portal/pls/portal/docs/2541117.PDF. Acessado em: 03/09/2015.

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