Abaixo íntegra do capítulo '"CONCEITOS" do Guia Teórico para Implementação do Processo de Monitoramento da Secretaria de Estado da Família e Desenvolvimento Social - SEDS/PR. Este material foi produzido por mim, doutora Rosely Bittencourt, doutora Marley Vanice Deschamps, mestre Ronald Márcio de Lima, atual coordenador da Assessoria Técnica de Planejamento e Gestão da Informação Thiago de Angelis e pela ex-coordenadora Magali Breda. Na época eu era o responsável pela Divisão de Monitoramento da SEDS.
A
equipe de Monitoramento da ATPI/SEDS analisou os conceitos de
monitoramento trazidos por 3 ministérios do Governo Federal: Saúde,
Desenvolvimento Social e Planejamento; 1 pesquisador do IPEA, 1
escritor de administração e 1 pesquisadora de monitoramento de
políticas públicas conhecida. A síntese desta análise foi
discutida, aprovada, apresentada e publicada no documento Diretrizes
para Elaboração de Indicadores.
Onde se opta pelo seguinte conceito: “Monitoramento
é um processo gerencial contínuo e repetitivo que compara
informações sintéticas (indicadores, índices) da SEDS, órgãos
gestores municipais e entidades com padrões desejados, visando à
disseminação de boas práticas ou mudança do objeto
monitorado.”(SEDS, Diretrizes para Elaboração de Indicadores,
2015).
Os
objetivos do monitoramento exigem dele continuidade temporal e
decisões gerenciais. Corroboram NOGUEIRA (2002, p. 147) “processo
sistemático e contínuo ...”; Ministério
do Planejamento, Orçamento e Gestão (2006, p. 7) “O
monitoramento pode ser definido como um processo [...]. É uma
atividade gerencial ...”; CHIAVENATO (2002, p. 558-559) “O
processo de controle é cíclico e repetitivo ...”; Ministério da
Saúde (2009) “... Trata-se
de um processo sistemático e contínuo ...”; Ministério do
Desenvolvimento Social e Combate a Fome (2012, NOB-SUAS, Art. 99) “O
monitoramento do SUAS constitui função inerente à gestão e ao
controle social, e consiste no acompanhamento contínuo e sistemático
...”. Todas as fontes citadas são categóricas ao atribuir
continuidade temporal e ação gerencial como características
essenciais do monitoramento. Sem estas características não há como
disseminar boas práticas ou mudar o objeto monitorado. Não existe
como melhorar uma ação pontual, que acontece uma única vez, mas é
possível melhorar ações subsequentes. Este fato acontece em
projetos, a exemplo ações para Copa do Mundo em Curitiba.
Os
planos estaduais sob a responsabilidade da SEDS guardam muitas ações
que parecem ser pontuais: “estudo sobre as piores formas de
trabalho infantil”. O quanto de diferente existe no estudo sobre as
piores formas de trabalho infantil e o diagnóstico sobre o perfil de
crianças e adolescentes acolhidos? As ações para realizar ambos os
estudos são praticamente as mesmas: articular com o demandante,
articular com os responsáveis pelas fontes de informação, compilar
informações das fontes primárias, verificar inconsistências,
cruzar dados, realizar cálculos estatísticos de desvios e
coeficientes, desenhar gráficos, analisar os dados, colher citações
e escrever o documento do estudo. Pode-se dizer que funciona como uma
marcenaria: o produto final é sob encomenda, mas as ferramentas
utilizadas, os fluxos dos processos de trabalho e os artesãos são
os mesmos. Neste exemplo o monitoramento do processo (meio) consegue
atingir seu objetivo, já o monitoramento do produto (fim) terá
dificuldade: não tem como melhorar o estudo realizado sobre as
piores formas de trabalho infantil, depois de pronto as suas
características permanecerão até que seja feito outro estudo sobre
a temática em tela.
Diferente
são os cursos. Deve-se existir cursos que se repetem: praticamente
mesmo conteúdo, tema, objetivo e público. Cursos com esta
característica permitem seu constante aperfeiçoamento, objetivo do
processo de monitoramento. Os serviços públicos realizados pelos
órgãos gestores municipais das políticas atinentes a SEDS possuem
continuidade temporal, logo passível de melhorias e disseminações
decorrentes do monitoramento. Estes são exemplos de objetos ideais
para o processo de monitoramento.
As
decisões gerenciais a serem tomadas decorrentes do processo de
monitoramento para disseminar boas práticas e/ou corrigir falhas são
melhores assistidas através de informações sintéticas
(indicadores, índices). Parte do pressuposto de que informação em
excesso é desinformação, no mais o monitoramento é para gestores
e não operadores. A informação sobre a participação do Joãozinho
no curso de controle social é mais proveitosa aos operadores deste
curso: professor, tutor, operador do sistema da escola de governo na
SEDS que deve confirmar a inscrição, lançar presença e nota. Para
o coordenador do curso interessa indicadores que sintetizam a
participação de todos os alunos do curso.
A
informação sintética como insumo do processo de monitoramento é
citada também por GARCIA (2001) “um
processo sistemático e contínuo que, produzindo informações
sintéticas e em tempo eficaz...”; Ministério da Saúde (2009)
“... Trata-se
de um processo sistemático e contínuo de acompanhamento de
indicadores de saúde...”; NOGUEIRA (2002, p. 147) “processo
sistemático e contínuo para produzir informações sintéticas
...”; Ministério
do Planejamento, Orçamento e Gestão (2006, p. 7) “...
de
modo a prover a administração de informações sintéticas e
tempestivas ...”; Ministério do Desenvolvimento Social e Combate a
Fome (2012, NOB-SUAS, Art. 99) “...Realiza-se
por meio da produção regular de indicadores...”.
Comparabilidade
com padrões é o atributo mais essencial do processo de
monitoramento. É através da comparabilidade que se conclui a
oportunidade de disseminar boas práticas ou a necessidade de
corrigir falhas. Por que precisa fazer diferente? Porque ao comparar
a prática com um padrão verificou-se desvios que coloca em risco a
qualidade do serviço ou processo de trabalho, a eficiência no uso
de recursos e insumos. A comparabilidade é citada por NOGUEIRA
(2002,p. 147) “..que
permitem ou viabilizam a rápida avaliação situacional...”;
GARCIA (2001) “... permite
a rápida avaliação situacional ...”;
Ministério
do Desenvolvimento Social e Combate a Fome (2012, NOB-SUAS, Art. 99)
“...em
relação ao cumprimento de seus objetivos e metas.”; CHIAVENATO
(2002, p. 556) “... meio
de regulação para manter o funcionamento dentro dos padrões
desejados.”.
A comparação é a forma de fazer uma rápida avaliação
situacional utilizando informações sintéticas como afirmam
Nogueira e Garcia. O MDS utiliza o termo “em relação” para a
comparabilidade.
Os
padrões são definidos pelos mais diferentes atores e processos de
trabalho. Estão nos planos,
normativas, séries históricas, requisitos dos usuários, padrões
de organizações similares (padrões externos: benchmarking) e na
ciência. A correção de falhas no processo de planejamento exige
padrões que indicam com clareza quais são as falhas, padrões com
toda uma fundamentação conceitual. Não será apenas com um
indicador que sintetize o cumprimento das proposições postas nos
planos que se identificará o nível de excelência ou o quanto “bom”
é o planejamento na SEDS. As metas dos planos podem ser de fácil
alcance e sem alinhamento nenhum com as necessidades e direitos dos
usuários da SEDS, este último atributo objetivo máximo de um
plano. A solução seria um indicador que sintetizasse uma
metodologia científica de avaliação de planos, a qual também
levaria em consideração o percentual de cumprimento das
proposições. No capítulo 3 serão discutidos os padrões de
comparação.
FIGURA
1 – DIAGRAMA CONCEITUAL DO PROCESSO DE MONITORAMENTO
FIGURA
2 – DIAGRAMA DO PROCESSO DE MONITORAMENTO COM SUAS ENTRADAS,
PROCESSAMENTO E SAÍDAS
Para
além da conceituação do que é monitoramento, faz-se necessário a
delimitação de escopo, discutindo o que não é monitoramento. O
processo de monitoramento faz interface estreita com outros três
processos gerenciais dentro de uma organização: gestão da
informação, planejamento e regulação.
Trabalhar
com informação produzida é monitoramento. Produzir informações é
função de gerir a informação, NÃO É MONITORAMENTO. Qualquer
processo de trabalho da SEDS produz informações. Monitorar é se
apropriar frequentemente disto através da comparação para
disseminar boas práticas e corrigir desvios. Produzir informações
e suas discussões quanti e qualitativas é assunto para gestão da
informação. O monitoramento se preocupa, como cliente, com a
qualidade da produção, no entanto não é o responsável em
melhorar o processo de produção. O processo de monitoramento é
cliente e fornecedor do processo de gestão da informação: recebe
as informações sobre os objetos monitorados e fornece as
informações comparadas.
Outras
informações que o processo de monitoramento recebe são as
relativas aos padrões de comparação. Quais processos produzem
informações sobre os padrões? Processo de planejamento produz as
propostas para o futuro. Processo de regulação produz as normas,
leis, regulamentos, diretrizes, instruções, resoluções. Processo
de gestão da informação produz as séries históricas. Processo de
estudo e apoio técnico produz conceitos e pressupostos. As
qualidades destes padrões influenciam a qualidade do monitoramento.
No entanto, como na produção de informações sobre o objeto
monitorado, o processo de monitoramento não tem gerência sobre a
qualidade dos padrões.
O
processo de monitoramento deve fornecer requisitos para subsidiar a
qualidade das informações sobre o objeto monitorado e sobre os
padrões de comparação. Deve falar o que quer, como, quando,
porque, para quem e com qual qualidade. Se for além estará entrando
em outro processo de trabalho.
QUADRO
1 – DELIMITAÇÃO DO ESCOPO DO MONITORAMENTO
É
MONITORAMENTO
|
NÃO
É MONITORAMENTO
|
Comparar
informações entre o objeto monitorado e padrões
|
Produzir
informações sobre o objeto monitorado e padrões
|
Comunicar
os desvios e boas práticas
|
Corrigir
as falhas e disseminar ou instituir boas práticas
|
Indicar
a necessidade de análises e avaliações das causas e sintomas
|
Realizar
análises e avaliações das causas e sintomas sobre as falhas e
sucessos
|
Fornecer
os requisitos sobre a qualidade das informações dos objetos
monitorados e padrões de comparação
|
Melhorar
o processo de produção de informações e conhecimento sobre o
objeto monitorado e padrões de comparação
|
Mensurar
através de informações sintéticas e breves relatórios o
desempenho quanto a satisfação dos usuários, qualidade dos
produtos e serviços, excelência nos processos de trabalho,
eficiência na utilização de recursos e insumos
|
Produzir
diagnóstico para o planejamento que avalie o contexto externo e
interno da SEDS
|
O
indicador é a principal ferramenta do conceito de monitoramento
adotado no início deste capítulo. A sua concepção irá determinar
a qualidade do processo de monitoramento. Indicadores sem qualidade,
monitoramento sem qualidade.
O
indicador é uma representação quantitativa de uma realidade, seja
ela resultante de um fenômeno social ou de ação organizacional. “A
principal finalidade de um indicador é traduzir, de forma
mensurável, um aspecto da realidade dada (situação social) ou
construída (ação), de maneira a tornar operacional a sua
observação e avaliação” (MPOG, 2012, p. 16). Em outras palavras
é um medidor que permite avaliação do número em si, comparação
de série histórica, comparação com parâmetros normativos ou
realizados com o planejado. O objeto da representação determina sua
classificação (taxonomia) em indicadores de insumo, processo,
produto, resultado, impacto, economicidade, eficiência, eficácia,
social e tantas outras quantas forem possíveis (MPOG, 2012, p.
21-22). Seu principal objetivo é contribuir para tomada de decisão
no âmbito estratégico, tático ou operacional. (SEDS, Diretrizes
para Elaboração de Indicadores, 2015).
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